中闻原创 | 最高法院判决—政府对被整合的矿业企业负有落实补偿款的行政职责

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案情简介：

2010年11月，陕西省白水县资源整合领导小组出台《白水县2010－2011年煤矿整顿关闭和资源整合实施方案》，决定关闭白水县弘源煤业有限公司（以下简称：弘源煤业），并确定由白水县烽源煤业有限公司（以下简称：烽源煤业）整合弘源煤业，整合后按照“一托一”的原则由整合主体对被整合企业进行补偿。2011年1月，白水县整合办通知：根据省政府的公告关闭弘源煤业的矿井。同年2月14日，县整合办向弘源煤业发出通知：“经县煤矿整顿关闭和资源整合评估小组综合评议，并报白水县煤矿整合领导小组同意，你矿应得补充款为3500万元”。后烽源煤业向县整合办账号汇款1200万元，汇款用途为“资源整合款”。县整合办分三次向弘源煤业投资人支付补偿款合计950万元。此后，弘源煤业未收到剩余补偿款，经多次催讨无果。查明：烽源煤业已经重新领取采矿许可证，其采矿许可证包含了原弘源煤业采矿许可证的范围，核定生产能力由原年产9万吨增加至45万吨。弘源煤业的煤炭资源补偿费和资源税未予退回，烽源煤业未缴清煤炭资源补偿费和资源税。为此，弘源煤业向陕西省渭南市中级人民法院提起行政诉讼，要求白水县人民政府支付剩余的资源整合补偿款。此案历经一审、二审，弘源煤业均败诉。弘源煤业向最高人民法院申请再审，北京市中闻律师事务所蔡振明律师、陈尔怡律师担任其再审阶段的代理人。弘源煤业的再审请求得到最高人民法院的支持，最高人民法院（2016）最高法行申3344号行政裁定书裁定撤销本案的一审、二审判决，并指令陕西省高级人民法院再审。

一审、二审判决的主要理由：1、白水县人民政府资源整合领导小组在企业关闭整合过程中，虽然参与被兼并企业的资源核查、价款的核实及补偿工作，但被兼并企业应得的补偿款应由整合主体企业负责给付，白水县人民政府没有支付补偿款的义务；2、白水县人民政府对资源整合中的企业兼并和补偿款支付等具体事宜，仅具有行政指导的职能。政府于2011年2月14日发布的相关通知，并非最终确定的移交和补偿协议，不能作为白水县人民政府支付补偿款的依据。

弘源煤业申请再审的请求：1、撤销一审、二审的行政判决书；2、改判白水县人民政府支付剩余补偿款2550万元及其利息损失或发回重审。

白水县人民政府的答辩：1、整合方案是根据国务院和省政府的政策精神制定，白水县整合办向弘源煤业发出的通知是行政指导行为，并不能成为付款的直接依据。付款的依据应当是作为整合主体与被整合主体两家企业之间签订的补偿与移交协议，但本案中两个企业主体至今未签订移交与补偿协议；2、资源整合是政府的行政行为，但补偿是整合企业与被整合企业之间的民事行为，据此，白水县政府没有支付补偿款的法定或约定义务。

弘源煤业的理由：1、弘源煤业与白水县人民政府之间的关系属于行政主体与行政管理相对人之间的行政法律关系。根据法律规定和资源整合政策，政府关闭矿业企业的煤矿应当向被关闭企业支付补偿款。按照“谁关闭，谁补偿”的原则，应当由白水县人民政府进行补偿；2、行政许可只要是依法取得就应受法律保护。行政机关无论因法律规范废改，还是客观情况变化，或者为了公共利益的需要而变更或者撤销已经生效的行政许可，都应对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失，依法给予补偿；3、弘源煤业与烽源煤业之间从未就矿井关闭、资源整合、企业兼并和补偿金额及其支付方式等进行协商或达成协议，双方不存在法定或者约定的民事法律关系。整合工作中的所有环节均根据白水县人民政府的行政决定或者行政命令进行，因此，整合工作显然属于政府的具体行政行为，支付补偿款则是该具体行政行为中的一个环节，是白水县人民政府基于关闭煤矿行为而产生的行政职责；4、政府行政命令下的采矿企业整合不同于平等主体间协商一致的企业兼并，政府在作出资源整合的行政命令后，应对因此丧失采矿许可证的企业负有落实补偿款的责任，而不能认为补偿仅仅是整合企业与被整合企业之间的民事行为，亦不能认为政府对有关补偿款的确定和支付仅负有行政指导义务；5、3500万元的补偿款系白水县人民政府相关的工作机构评估确定，弘源煤业收到通知后未提出异议并请求支付，可以理解为双方就补偿款支付问题已经达成一致，据此，白水县人民政府在对弘源煤业整合之后，不能拒绝承担支付补偿款的责任；6、烽源煤业已经取得新的采矿许可证，原属于弘源煤业所有的财产和权益均已经纳入烽源煤业的矿业权范围，以此为基础，其核定年生产能力由原9万吨增加至45万吨。烽源煤业的矿业权覆盖了先前属于弘源煤业的矿业权，该结果系政府资源整合和出让决定导致的；7、烽源煤业未支付补偿款和未缴纳资源费，那是政府与烽源煤业基于资源出让合同而产生的另一个行政法律关系，与弘源煤业没有关系，不属于本案审理的范围；8、根据陕煤整合发（2011）6号、白煤整合发（2011）5号文件精神，在煤矿整合补偿款未落实到位的情况下，复产复工的验收工作不得进行。本案中烽源煤业在补偿款未到位的情况下，已经通过了复产复工的验收并领取了新的采矿许可证，政府的上述违反政策规定的行为直接导致弘源煤业陷于完全被动的局面；9、烽源煤业与本案中的具体行政行为以及处理结果具有法律上的利害关系，应当依法追加为第三人，一审、二审均对此未予支持，显属程序违法。10、一审、二审的错误判决将导致弘源煤业被政府强制关闭后，失去了唯一的救济途径。这种情形不仅与《行政诉讼法》的立法精神相悖，而且不符合有关资源整合的国家政策。 

弘源煤业的大部分申请理由被最高人民法院采纳，其再审申请获得满意的结果。

声 明

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